MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL - Inquérito Civil nº: 1.34.001.001752/2012-96 DESPACHO
Trata-se de representação formulada pela Associação de Defesa de Direitos Previdenciários dos Banespianos – ABESPREV sobre possível utilização indevida de recursos da União e do Estado de São Paulo destinados ao fundo de previdência de todos os funcionários do Banespa admitidos até 22 de maio de 1975 (fls. 01/620).
Alega que quando da privatização do Banespa houve um aporte de recursos para garantir a aposentadoria de mais de 14 mil funcionários admitidos até 22 de maio de 1975, sendo certo que a permanência desses recursos, de R$4.178.000.000,00 de reais (valores de 1999), no caixa do referido banco, era um dos atrativos para venda do Banespa.
Desse total de mais de R$ 4 bilhões, R$ 341.606.696,20 foram transferidos para o Banesprev (Fundo Banespa de Seguridade Social), para constituição de fundo de pensão. O saldo remanescente, de R$ 3.836.000.000,00, ficou em poder do Banco Santander à espera de conclusão da ação oficial de regularização do fundo contábil e da instituição do Plano Previdenciário para todos os funcionários admitidos até 22 de maio de 1975.
1 - Assim, em janeiro de 2007, para completar o processo de garantia previdenciária, o Santander produziu um documento denominado “dação em pagamento” no valor de R$ 6.422.000.000,00, valor que, no entender da representante, deveria ser de R$ 9.710.000.000,00, calculado a juros de 12% ao ano, mais a correção pelo IGP-DI, desde o ano de 2000, tendo sido, portanto, repassado valor inferior ao devido para o fundo de pensão.
A Associação interessada juntou documentos até as fls. 620.A Secretaria de Previdência Complementar – PREVIC, em resposta à indagação ministerial, informou, em síntese, que “é órgão fiscalizador das entidades fechadas de previdência complementar e que as alegações da ABESPREV se referem à transação de recursos ocorrida em janeiro de 2000 entre a UNIÃO e a instituição financeira SANTANDER, ou seja, fora da entidade fechada de previdência complementar”... e que “a PREVIC não possui informações suficientes para se posicionar sobre a alegação da ABESPREV de que o SANTANDER transferiu recursos em valores inferiores ao devido para o BANESPREV em 2007”.
2 - O BANESPREV, igualmente notificado, apresentou suas justificativas às fls. 680/694 informando, em síntese, que “é equivocada a premissa de vinculação de títulos públicos a complementação de aposentadoria que era responsabilidade do Banespa”, haja visto que os ativos ATSP que garantia a dívida do Estado de São Paulo com a UNIÂO para com o Banespa não foram vinculados ao pagamento de aposentadorias e pensões e nem tinham o caráter de inegociáveis, sendo que a Mensagem 106 de 06/06/1997, do Senado Federal, não faz qualquer referência de vinculação desses títulos à garantia de pagamento de aposentadoria. Informou, ainda, que há dois planos de previdência que abrigam os beneficiários do Regulamento de Pessoal do Banco Banespa. O primeiro, designado como “plano de complementação de aposentadoria”, chamado de “Pré-75”, teve apenas 851 interessados/aderentes; já o segundo, foi criado para os demais que decidiram permanecer sob a égide do fundo contábil 2 administrado pelo Banespa. Para estes últimos, tendo em vista a determinação da Secretaria de Previdência Complementar, foi criado o Plano V, administrado pelo Banesprev. De seu turno, o Banco Santander, em resposta encartada às fls. 874/888, informou que “não houve apropriação pelo Banco Santader da "dotação inicial dos recursos previdenciários aportados pela União", bem como NÃO HÁ AMPARO LEGAL OU FÁTICO para que o Banco Santander disponibilize os rendimentos e correções financeiras dos Títulos Públicos Federais nos Planos previdenciários Banespa”. É a síntese do necessário.
Inicialmente mister consignar que a AFABESP protocolou outras petições (fls. 815/833, 1.026/1029), bem como o interessado José Milton de Andrade Marques que, na condição de aposentado do Banespa, trouxe diversos documentos e formulou pedidos (fls. 910/912, 1.073/1.0841.122/1.131, 1.193/1.204 e 1.210/1.233). O ponto central neste procedimento a ser dirimido é em relação ao documento denominado ativo ATSP970315, constante do Contrato de Assunção de Dívida Contratual do Estado de São Paulo firmado com a UNIÃO, que garantiria o pagamento das aposentadorias e pensões dos funcionários do Banespa – Banco do Estado de São Paulo S/A admitidos até 22 de maio de 1975, e que possuiria, segundo a associação representante natureza de inegociável não podendo nem mesmo ser substituído. O documento que embasaria tal assertiva seria o Comunicado SMP nº 013/97 da CETIP – Central de Custódia e de Liquidação Financeira de Títulos de fls. 985/987, no qual referida central informa referido ativo é inegociável.
3 - Ocorre que tanto o Banesprev quanto Santander negam que o título ATSP9701315 tenha sido vinculado ao pagamento de aposentadorias e pensões do antigo banco Banespa. Segundo consta, à época dos fatos, o Banespa era credor do Estado de São Paulo em mais de R$ 24 bilhões de reais e estava a ponto de ir à falência, pois essa dívida jamais seria paga pelo governo estadual. Assim, a UNIÃO assumiu a dívida do Estado de São Paulo para com o Banespa, tornando-se devedora do Banespa e federalizando esta instituição financeira. Ao federalizar, isto é, ao assumir a dívida do Estado de São Paulo junto ao Banespa, a UNIÃO, conforme se vê da cópia do Contrato de Assunção de Dívida de fls. 704/710, emitiu os seguintes títulos: Letras Financeiras do Tesouro – série A, no montante de R$ 16.317.577.886,89; Letras Financeiras do Tesouro série B, no valor de R$ 5.425.692.647,26 e os ativos ATSP9701315, escriturados no Sistema Securitizar da Central de Custódia e de Liquidação Financeira de Títulos – CETIP A resposta do Banco Central do Brasil dada à AFABESP – Associação dos Funcionários Aposentados do Banco do Estado de São Paulo, em 09 de outubro de 2006, e juntada pela parte interessada, detalha como foi a estruturação da dívida do Estado de São Paulo, bem com informa que não houve vinculação do título ATSP 970315 ao pagamento de pensões e aposentadorias, verbis (fls. 1.307/1.052): (...)
“4 - No âmbito do processo de assunção e refinanciamento das dívidas do Estado de São Paulo, dentre outras diversas providências, foi celebrado Contrato de Assunção de Dívidas entre a União e o Banespa, com a interveniência do Estado de São Paulo, no valor de R$ 24.395.866.939,42 (vinte e quatro bilhões, trezentos e noventa e cinco milhões, oitocentos e sessenta e seis mil, novecentos e trinta e nove reais e quarenta e dois centavos). Para operacionalizar o refinanciamento, foram emitidas, pela União, Letras Financeiras do Tesouro – LFT, Série A, no valor de R$ 16.317.577.886,89 (dezesseis bilhões, trezentos e dezessete milhões, quinhentos e setenta e sete mil, oitocentos e oitenta e seis reais e oitenta e nove centavos) e Letras Financeiras do Tesouro – LFT, Série B, no valor de R$ 5.425.692.647,26 (cinco bilhões, quatrocentos e vinte e cinco milhões, seiscentos e noventa e dois mil, seiscentos e quarenta e sete reais e vinte e seis centavos), e os títulos ATSP970315, no valor de R$ 2.652.596.405,28 (dois bilhões, seiscentos e cinquenta e dois milhões, quinhentos e noventa e seis mil, quatrocentos e cinco reais e vinte e oito centavos), mediante entrega desses papéis diretamente ao Banespa.
5 - Os títulos denominados ATSP contavam com características específicas, semelhantes às observadas em obrigações registradas no balanço patrimonial do Banespa, de pagamento acrescido de atualização pelo índice Geral de Preços ao Consumidor - Disponibilidade Interna, da Fundação Getúlio Vargas – IGP-DI, e foram custodiados no Sistema Securitizar da CETIP (como, aliás, todos os demais papéis dessa espécie).
6. O fato de os ATSP terem sido emitidos em valor equivalente ao montante correspondente à dívida atuarial do Banespa e apresentarem características semelhantes às do passivo registrado no Banco, não lhes atribui, só por isso, qualquer vinculação com o pagamento das complementações de aposentadoria e tinha por finalidade, tão somente, garantir o fluxo de caixa equivalente à previsão do passivo atuarial dos aposentados e pensionistas do Plano Pré-75 (que constitui obrigação da instituição financeira, garantida pela integralidade de seu ativo).
7. Cuida-se, isto sim, de assumir uma dívida de longo prazo, com peculiaridades que a distinguiam das demais obrigações assumidas, entregando-se, em contrapartida à assunção, um título com características semelhantes de prazo e outras condições (afinal, procedimento diverso não faria sentido – sob qualquer ponto de vista, muito menos sob a ótica de administração da dívida pública). Essa, exclusivamente essa, a razão para a utilização, nessa parcela da assunção de dívidas, de mecanismo de securitização, mediante emissão de ATSP, em lugar da simples entrega de títulos públicos (como, por exemplo, novas LFTs, que, por suas características, produziriam impacto muito maior sobre a dívida pública federal.
8. Em expressão mais simples, as dívidas de curto prazo foram assumidas pela União, mediante entrega de LFTs. Dívidas de longo prazo foram assumidas mediante entrega de créditos securitizados (ATSP). Isso, contudo, não significou (nem significa), que a entrega de ATSP para o Banespa incluiu alguma espécie de destinação ou vinculação deses papéis como pagamento de complementações de aposentadorias e pensões.Cumpre repetir trata-se, apenas de critério para eleição do título público mais adequado para a operacionalização da assunção da dívida, de modo a equacionar a dívida estadual causando o menor impacto possível no endividamento público federal. Somente isso. Nada mais.
9. De se mencionar, por outro lado, que a assunção de dívidas não teve o condão de promover qualquer alteração relativamente à fonte e à forma de reajuste de complementações de aposentadorias e pensões, que continuaram sendo pagas como antes, a partir das disponibilidades financeiras da instituição e garantidas pela integralidade de seus ativos.
10. Cabe referir, que a Resolução nº118, de 1997, do Senado Federal, que "autoriza o Estado de São Paulo a contratar operação de refinanciamento de dívidas do Estado", em nenhum momento menciona títulos securitizados, limitando-se a prever, de forma genérica, as condições a serem observadas na operação de refinanciamento das dívidas do Estado de São Paulo (sem sequer o contrato de assunção da dívida menciona qualquer espécie de vinculação). De outra parte, a mencionada Resolução também não afirma a existência de títulos para securitizar o passivo atuarial dos aposentados e pensionistas. Portanto, a Resolução nº 118, de 1997, do Senado Federal, não autorizou a emissão de títulos securitizados e inegociáveis, nem poderia fazêlo, uma vez que essa competência não cabe àquela Casa Legislativa, mas à Secretaria do Tesouro Nacional.
11. Demonstrado que, ao contrário do entendimento que as entidades tomam como premissa básica de seu raciocínio, não há, nem nunca houve, qualquer vinculação dos papéis ao passivo atuarial do Banespa, importa lançar algumas observações sobre o processo de implementação, no Banesprev, do Plano de Complementação de Aposentadorias e Pensões para os empregados admitidos até 22.05.1975.
12. O Banespa administrava uma espécie de fundo contábil destinado ao pagamento de complementação de aposentadorias e pensões aos empregados admitidos até maio de 1975, situação que acabava por distorcer o seu balanço patrimonial, gerando importantes impactos na política de recursos humanos da instituição. Conquanto não estivesse a instituição obrigada a adotar qualquer providência relativamente a tais obrigações (que, em última análise, estavam garantidas pela totalidade dos ativos do Banco, mais do que suficiente para lhes fazer face), a direção do Banespa decidiu instituir, no Banesprev, um Plano de Benefícios que absorvesse tais obrigações. Para a transferência de ativos e passivos correspondentes para o novo plano, o Banco, observada a legislação aplicável à espécie, ofereceu uma proposta de transação aos interessados, transação essa que, por óbvio, envolvia renuncia a direitos com contrapartida às vantagens que em troca foram oferecidas. A elaboração do plano oferecido e bem assim da proposta de transação contou com o necessário suporte de assessoria contábil, atuarial e jurídica.
13. O Voto nº 165/99, do Conselho Monetário Nacional, que aprovou ajustes necessários à desestatização do Banespa,dentre outros assuntos, tratou da constituição de Plano de Complementação de Aposentadoria para os funcionários do Banespa admitidos antes de 1975. Assim como em relação às demais matérias ali tratadas, aprovou as linhas gerais dos ajustes a serem realizados. Não lhe competia aprovar detalhes de cada um dos ajustes a serem realizados.
14. Relativamente à complementação de aposentadorias, o CMN aprovou a implementação de Plano que permitisse apartar as obrigações atuariais do Banespa, segregando-as (juntamente com as reservas necessárias) no Banesprev. Aludido Plano, cujo regulamento já havia sido oficialmente aprovado no âmbito do Banco e informalmente submetido à Secretaria Complementar (que acompanhou, pari passu, todo o processo de elaboração e implementação), fundamentava-se na facultatividade de adesão (como não poderia deixar de ser, uma vez que, nem o Banespa, nem o Conselho Monetário Nacional poderiam obrigar os aposentados e pensionistas a aderir ao plano oferecido) e contemplava modelo de transação que pressupunha renuncia a direitos em contrapartida às vantagens nele oferecidas. Exatamente dessa forma o plano foi aprovado, não havendo qualquer indicação do CMN sobre as condições em que deveria ser implementado (o que, impõe-se mencionar, era de competência exclusiva da administração da instituição financeira).
15. Conquanto o objetivo da administração do Banespa (e também do Conselho Monetário Nacional) fosse carrear para o referido plano a maior quantidade possível de aposentados e pensionistas, tal objetivo não foi integralmente atingido, uma vez que grande parte dos interessados optou por não aderir ao plano. Em vista de tanto, a administração do Banco cumpriu exatamente o quanto autorizado pelo Conselho Monetário Nacional, tendo implementado o Plano de complementação exclusivamente para os optantes. Para dos demais - que, por sua própria vontade, livremente manifestada, preferiram não optar pela transação que lhes permitiria aderir ao plano – foi mantida inalterada a situação anterior, mediante a manutenção do pagamento de suas complementações diretamente pelo Banespa.
Com vistas a dirimir dúvidas e formar a convicção deste órgão ministerial, sobretudo tendo em vista o Comunicado SMP nº 013/97 de fls.9 985/987 que informa que o título ATSP9701315 tem caráter inegociável, determino a expedição de ofício à CETIP para que esclareça se o título ATSP9701315 ainda se encontra custodiado na Central, bem como, se o mesmo está ou estava vinculado a pagamento de algum passivo (aposentadorias, títulos da dívida pública etc.) Caso tenha sido substituído, qual o fundamento para sua substituição, e se o título substituído encontra-se custodiado na CETIP e se o mesmo foi vinculado a alguma finalidade específica e, por fim, qual o valor atual desse título.
São Paulo, 09 de setembro de 2015.
ANA CAROLINA YOSHII KANO UEMURA
Procuradora da República - Visite www.apdobanespa.com
APdoBanespa - 18/09/2015
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